Poimintoja hallituksen esitysluonnoksesta ilmoittajansuojelulaiksi OSA 1

Kuva: Unsplash / Alexandre Lallemand

Kuva: Unsplash / Alexandre Lallemand

Euroopan unionin lainsäädännön rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta annetun direktiivin (EU) 2019/1937 (jäljempänä “WBD”) kansallinen täytäntöönpano etenee. Hallituksen esitys HE 147/2022 vp laiksi Euroopan unionin ja kansallisen oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta sekä siihen liittyviksi laeiksi annettiin eduskunnalle 19.9.2022. Lakien on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian.

Tämä artikkeli on uutta hallituksen esitysluonnosta käsittelevän artikkelisarjani ensimmäinen artikkeli. Käsittelen artikkelissani laille esitettyä voimaantuloaikaa, mutta myös muita asioita, jotka lähtökohtaisesti tulevat ensimmäisinä eteen niille organisaatioille, joita lähiaikoina voimaan tuleva laki alkaa ensimmäisenä velvoittamaan. Lyhyesti näitä asioita ovat seuraavat:

  • Kolmen kuukauden siirtymäaika vähintään 250 työllistäville organisaatioille ja pidempi siirtymäaika, 17.12.2023 asti, pienemmille 50-249 henkilöä työllistäville organisaatioille.
  • Ilmoituskanavan käyttöönotto kannattaa jo siirtymäajan aikana ja vapaaehtoisesti silloinkin, kun organisaatiolla ei ole velvollisuutta ottaa kanavaa käyttöönsä.
  • Pääsy ilmoituskanavaan kannattaa laajentaa myös oman henkilöstön ulkopuolelle.
  • Organisaatio voi halutessaan vastaanottaa ilmoituskanavan kautta ilmoituksia myös muista kuin ilmoittajansuojelulaissa määritellyistä asioista.
  • Myös täysin anonyymi ilmoittaminen on mahdollista sallia.
  • Ilmoituskanava on mahdollista ulkoistaa palveluntuottajan hoidettavaksi.
  • Tietyissä tapauksissa itsenäisillä organisaatioilla voi olla jaettu ilmoituskanava (esimerkiksi konserni-suhteen perusteella) ja organisaatiot voivat jakaa resursseja ilmoituskanavan toteuttamisessa.
  • Ilmoituskanavan teknisen toteuttamisen lisäksi käyttöönotto edellyttää myös monia muita toimenpiteitä liittyen mm. yhteistoimintamenettelyyn, tiedottamiseen, koulutukseen sekä tietosuojaan ja -turvaan.
Kuva: Unsplash / Joakim Honkasalo

Kuva: Unsplash / Joakim Honkasalo

Kaikille organisaatioille tuli siirtymäaika ilmoituskanavan käyttöönottoon aiemmasta esitysluonnoksesta poiketen.

Yksinkertaistaen kolmen kuukauden siirtymäaika lain voimaantulosta laskettuna koskee vähintään 250 työntekijää työllistäviä organisaatioita (myös hyvinvointialueita ja hyvinvointiyhtymiä) ja tätä pidempi siirtymäaika, 17.12.2023 asti, 50-249 työntekijää työllistäviä organisaatioita.

Organisaatioiden, joilla ei ole velvollisuutta ilmoituskanavan käyttöön ottamiseen (yksinkertaistaen alle 50 työntekijää työllistävät organisaatiot), tulee saattaa vapaaehtoisesti ennen lain voimaantuloa käyttöön ottamansa ilmoituskanava vastaamaan lain vaatimuksia viimeistään 17.12.2023.

Vapaaehtoisen ilmoituskanavan käyttöönotolle on selkeitä kannustimia. Yksi kannustin on se, että ilmoittaja voi tehdä ilmoituksen suoraan viranomaiskanavaan ja saada silti suojelua, vaikka organisaatio, jonka toiminnassa rikkominen on havaittu, ei ole ollut velvollinen perustamaan ilmoituskanavaa. Vain siis organisaatio, joka on perustanut ilmoituskanavan, voi saada etukäteen tiedon sen toiminnassa tapahtuneista rikkomuksista riippumatta siitä, onko organisaatiolla ollut velvollisuus ilmoituskanavan perustamiseen vai ei.

Sama seikka kannustanee niitä organisaatioita, jotka ovat velvollisia ottamaan ilmoituskanavan käyttöön, ottamaan ilmoituskanavan käyttöön mahdollisimman pian siirtymäajoista riippumatta. Jos organisaatiolla ei ole ilmoituskanavaa, niin ilmoittaja voi esityksen mukaan tehdä lain voimaantulosta lähtien ilmoituksen suoraan viranomaiskanavaan ja saada suojelua. Työntekijän lojaliteettivelvollisuus ei muuta tätä arviointia. Jos muuttaisi, niin työntekijä voisi käytännössä joutua odottamaan ilmoituksensa kanssa siihen asti, kunnes organisaatio on ottanut ilmoituskanavan käyttöön. Koska ilmoituskanavan perustamatta jättämistä ei ole sanktioitu, niin muu lopputulema ei edes voisi olla mahdollinen. ”Ainoa sanktio” kun on se, että organisaatio ei voi saada etukäteen tietoa sen toiminnassa tapahtuneista rikkomuksista. Tämän ja siirtymäaikojen lisäksi asian merkittävyyteen vaikuttaa esimerkiksi se, milloin viranomaiskanava on valmis käyttöön. Jos organisaatiolla ei ole sisäistä ilmoituskanavaa ja viranomaiskanava ei ole valmis käyttöön lain voimaantullessa (eikä toimivaltaisella viranomaisella ole omaa ilmoituskanavaa), niin on mahdollista kysyä, onko ilmoittajalla tällöin oikeus julkistaa tietonsa. Esityksen mukaan ilmoittajalla on oikeus suoraan julkistaa tieto ja saada silti suojelua esimerkiksi silloin, kun on todennäköistä, että toimivaltainen viranomainen ei puutu rikkomiseen tehokkaasti asiaan liittyvien erityisten olosuhteiden vuoksi. Jos mitään viranomaiskanavaa ei ole, niin on varmaan todennäköistä, että toimivaltainen viranomainen ei puutu rikkomiseen tehokkaasti ja julkistaminen tulee mahdolliseksi.

Sama kannustin voi mahdollisesti tulla kyseeseen vapaaehtoisen ilmoituskanavan käyttöön ottaneiden organisaatioiden osalta. Jos vapaaehtoinen ilmoituskanava ei vastaa esityksen mukaisia vähimmäisvaatimuksia esimerkiksi suojakeinojen osalta, niin on kyseenalaista voiko edes lojaliteettivelvollisuus velvoittaa työntekijää suojelun saamiseksi ilmoittamaan ensin tuollaisen sisäisen ilmoituskanavan kautta. Ilmoittajalla voi tällöin olla perusteltu syy uskoa, että rikkomiseen ei voida puuttua tehokkaasti sisäisen ilmoituksen perusteella tai että hän on vaarassa joutua ilmoittamisen johdosta vastatoimien kohteeksi. Jos lisäksi viranomaiskanava ei ole valmis käyttöön lain voimaantullessa (eikä toimivaltaisella viranomaisella ole omaa ilmoituskanavaa), niin on mahdollista kysyä, onko ilmoittajalla myös tällaisessa tilanteessa oikeus julkistaa tietonsa ja saada suojelua.

Nähtäväksi jää, tullaanko lain voimaantulosäännöksiä tai muuta tähän liittyvää sääntelyä vielä joltain osin muuttamaan ennen lain voimaantuloa.

Missä määrin ilmoittajansuojelulain säännökset ovat pakottavia?

Sopimus, jolla vähennetään ilmoittajalle tai ilmoituksen kohteelle ilmoittajansuojelulain mukaan tulevia oikeuksia ja oikeussuojakeinoja, on mitätön.

Mitättömänä pidettäisiin esimerkiksi työsuhteen muotoa tai ehtoa, riitaa edeltävää välimiesmenettelyä koskevaa sopimusta tai muuta sopimusta, kuten salassapitosopimusta sekä työpaikan ohjeistusta tai menettelyä (riippumatta siitä, perustuvatko ne työnantajan yksipuoliseen päätökseen tai työnantajan ja henkilöstön väliseen sopimukseen), jos tällainen:

  • rajoittaa työntekijän oikeutta laissa säädetyn mukaiseen ilmoittamiseen;
  • velvoittaa ilmoittamaan rikkomisista kaikissa olosuhteissa sisäisesti; tai
  • rajoittaa oikeutta laissa säädettyihin vahingonkorvaukseen tai hyvitykseen.

Sopimusvapauden piiriin kuuluu esityksen mukaan kuitenkin esimerkiksi ilmoitusmenettelyn yksityiskohdista sopiminen. Edellytyksenä on tällöin se, että sopimuksella ei heikennetä ilmoittajan suojelua, oikeuksia tai oikeussuojakeinoja.

Keille on annettava pääsy sisäiseen ilmoituskanavaan?

Sisäisen ilmoituskanavan perustaneen organisaation on annettava siihen pääsy työ- tai virkasuhteessa oleville henkilöille. Organisaatio voi sallia myös muille henkilöille ilmoittamisen sisäisen ilmoituskanavan kautta, mikä lähtökohtaisesti voi olla organisaatioille kannattavaa ottaen huomioon suojelusääntelystä seuraava kannustin ja se, että kansainvälisten tutkimusten mukaan eniten, noin puolet, ilmoituksista tulee henkilöstöltä ja seuraavaksi eniten asiakkailta.

Suojelusääntelystä seuraava kannustin kannustaa:

  • sisäisen ilmoituskanavan perustamiseen oli organisaatiolla siihen velvollisuus vai ei JA
  • pääsyn antamiseen sisäiseen ilmoituskanavaan lain edellyttämää suuremmalle joukolle.

Näin sen vuoksi, että rikkomuksesta tietoinen ilmoittaja voi tehdä ilmoituksen suoraan viranomaiskanavaan ja saada silti suojelua tilanteessa, jossa organisaatiossa ei ole sisäistä ilmoituskanavaa tai ilmoittajalle ei ole annettu mahdollisuutta ilmoittaa sisäisen ilmoituskanavan kautta. Ilman sisäistä ilmoituskanavaa organisaatiolla ei siis ole edes mahdollisuutta saada tietoa rikkomuksista ensimmäisenä.

Mistä asioista sisäisessä ilmoituskanavassa on voitava ilmoittaa?

Ilmoituskanavassa on voitava ilmoittaa niistä asioista, joilla lain tarkoittamaa suojelua annetaan. Tätä suojelua annetaan määritellyillä aloilla

  • EU:n ja sen kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön rikkomisista JA
  • yksinomaan kansallisen lainsäädännön rikkomisista.

Rikkomisilla tarkoitetaan tekoja ja laiminlyöntejä

  • jotka on säädetty rangaistaviksi tai
  • joista voi seurata rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus taikka
  • jotka voivat vakavasti vaarantaa lainsäädännön yleisen edun mukaisten tavoitteiden toteutumista (suojelua annetaan näissä tilanteissa seuraamuksista riippumatta).

Lisäksi suojelua annetaan seuraamuksista riippumatta esimerkiksi sellaisille henkilöille, jotka ilmoittavat:

  • tietyistä Euroopan unionin varoihin, menoihin, tuloihin, avustuksiin, valtiontukiin ja veroihin liittyvistä lainsäädännön rikkomisista; tai
  • Euroopan unionin tai kansallisten kilpailusääntöjen rikkomisesta.

Ainakin näistä asioista on siis voitava ilmoittaa ilmoituskanavassa. Organisaation omassa harkinnassa on se, mahdollistaako se ilmoittamisen muistakin asioista. Näissä muissa asioissa ei kuitenkaan ole mahdollista saada ilmoittajansuojelulain tarkoittamaa suojaa muutoin siinä määrin, kuin organisaatio itse sitoutuu tällaisen antamiseen.

Pitääkö nimetön/anonyymi ilmoittaminen sallia?

Organisaatio voi halutessaan ottaa vastaan myös nimettömiä ilmoituksia. Nimettömien ilmoitusten perusteella ei tarvitse toimittaa vastaanottoilmoitusta eikä antaa tiedonantoa toimenpiteistä.

Nimettömien ilmoitusten sallimista harkitessaan organisaation on syytä ottaa huomioon se, että tämä voi olla omiaan vaikeuttamaan esimerkiksi:

  • ilmoituksen uskottavuuden selvittämistä; sekä
  • ilmoituksen kohteen oikeussuojan turvaamista/puuttumista mahdolliseen tahalliseen väärän tiedon antamiseen.

Toisaalta taas nimettömän ilmoittamisen mahdollistaminen voi esityksen mukaan turvata ilmoittajan aseman paremmin kuin ilmoittajansuojelulaki varsinkin silloin, kun kyse on johdon rikkomuksista tai pienistä organisaatioista.

Organisaatio voi luonnollisesti myös päättää aluksi ottaa vastaan myös nimettömiä ilmoituksia lisätäkseen luottamusta ilmoituskanavaan ja siihen liittyviin menettelyihin ja myöhemmin luopua tästä asianmukaisin menettelyin.

Voiko sisäisen ilmoituskanavan ulkoistaa?

Organisaatio voi ulkoistaa sisäisen ilmoituskanavan joko kokonaan tai osittain. Ulkoistaminen ei poista organisaation omaa vastuuta sisäistä ilmoituskanavaa koskevien velvoitteiden täyttämisestä.

Ulkoistamiseen liittyy lähtökohtaisesti erilaisia ilmoituskanavan luotettavuutta ja riippumattomuutta lisääviä tekijöitä.

Voiko sisäinen ilmoituskanava olla yhteinen?

Aiemmasta esitysluonnoksesta poiketen, yhteinen sisäinen ilmoituskanava on selvästi sallittu esityksessä määritellyille organisaatioille. Näitä ovat muun muassa erilaiset valtiolliset ja kunnalliset toimijat, mutta myös samaan konserniin, talletuspankkien yhteenliittymään tai rahoitus- ja vakuutusryhmittymään kuuluvat yhtiöt.

Onko resurssien jakaminen sallittua?

Resurssien jakaminen on sallittu esityksessä määritellyille organisaatioille. Resurssien jakamisella tarkoitetaan sitä, että ilmoitusten vastaanottamisesta ja paikkansa pitävyyden selvittämisestä tai sitä varten toteutettavista tutkimuksista voi vastata sama henkilö.

On hyvä huomata, että resurssien jakaminen ei ole sallittua kaikille niille organisaatioille, joilla esitysluonnoksen mukaan voi olla yhteinen ilmoituskanava. Vain kaupparekisterilain 3 §:n 1 momentin 1, 2 ja 4—6 kohdassa tarkoitetut yhteisöt sekä säätiölaissa tarkoitetut säätiöt, eläkelaitokset ja työttömyyskassat, joiden palveluksessa on enintään 249 henkilöä, voivat jakaa resursseja.

Resurssien jakamisesta huolimatta kullakin resurssien jakamiseen osallistuvalla organisaatiolla on velvollisuus antaa palautetta ja tarvittaessa puuttua ilmoitettuun rikkomiseen ja salassapitovelvollisuus.

Mitä toimia ilmoituskanavan käyttöönottoon liittyy?

Ilmoituskanavan käyttöönottoon liittyy yksinkertaistaen seuraavanlaisia toimia:

Yhteistoiminta tai kuulemismenettely

Jos organisaatio kuuluu yhteistoimintalakien soveltamisalaan, niin ilmoituskanavan ja -menettelyiden käyttöönotto edellyttää yhteistoimintalakien mukaista vuoropuhelua tai yhteistoimintamenettelyä. Muissa organisaatioissa henkilöstöä on kuultava tietoverkon käyttöön liittyvissä kysymyksissä. Lisäksi on huomioitava yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 21 §:n säännökset.

Jo tässä vaiheessa on kiinnitettävä huomiota muiden seikkojen ohella vastuuhenkilöiden määrittelyyn mukaan lukien vastuuhenkilöiden pätevyysvaatimukset, tehtävät ja toimivaltuudet, suunniteltuihin menettelytapoihin sekä suunniteltuun toteuttamistapaan (esimerkiksi itse kokonaan tai osin vai palveluntuottajan toimesta; sähköisesti, suullisesti tai muulla tavoin; turvallisuusmenettelyt).

Tiedottaminen ja kouluttaminen

Vuoropuhelun jälkeen organisaation on tiedotettava henkilöstöään ja koulutettava ilmoituksen käsittelystä vastaavia tahoja. Tiedottaminen ja kouluttaminen voivat tapahtua esimerkiksi sisäisessä koulutuksessa, verkkosivuilla tai organisaatio voi käyttää näissä apuna ulkopuolista palveluntuottajaa.

Vaikutusten arviointi

Tietosuojavaltuutetun päätöksen mukaan ilmoituskanavasta on tehtävä tietosuoja-asetuksen mukainen vaikutusten arviointi, jossa:

  • kuvataan henkilötietojen käsittelyä,
  • arvioidaan käsittelyn tarpeellisuutta, oikeasuhtaisuutta ja henkilötietojen käsittelystä aiheutuvia riskejä ja
  • kuvataan tarvittavia toimia, joilla riskeihin puututaan.

Ilmoituskanavan tietoturvallisuudesta varmistuminen

Jos ilmoituskanava on sähköinen, organisaation on suunniteltava myös järjestelmän seurantaa ja varmistuttava sen tietoturvallisuudesta. Tarkastukset voidaan suorittaa sisäisenä tarkastuksena tai ne voidaan ulkoistaa palveluntarjoajalle.

Lopuksi

Organisaatioiden kannattaa tässä vaiheessa seurata esityksen etenemistä ja käsittelyä tarkkaan sekä samalla valmistautua ilmoituskanavan käyttöönottoon, jos tällaisiin toimiin ei ole vielä ryhdytty.


Terhi Lehtopolku

Kirjoittaja, asianajajamme Terhi Lehtopolku käsittelee whistleblowing-direktiiviä koskevissa artikkeleissaan muun muassa WBD:stä seuraavia velvollisuuksia, ilmoituskanavan toteuttamistapoja ja sitä, kuka voi tehdä ilmoituksen.

Tutustu asianajaja Terhi Lehtopolun kirjoittamiin Whistleblowing-artikkeleihin:
Oletko valmis – Whistleblower-direktiivi tulee
Miksi Whistleblowing-ilmoituskanavaan kannattaa panostaa?
Whistleblower-direktiivi / velvollisuudet ja vastuut
Whistleblower-ilmoituskanavan toteuttamistavat ja käyttöönottoon valmistautuminen
Whistleblower-direktiivi – ilmoituksen tekijät ja tekijöiden suoja